當(dāng)前，泛化和濫用國家安全概念已成為全球性問題，國際貿(mào)易規(guī)則面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國際法從以主權(quán)平等、合作與發(fā)展為主導(dǎo)的范式，逐步向以國家安全、風(fēng)險預(yù)防和危機(jī)管理為中心的法律框架演變。在此背景下，安全例外條款逐漸從世界貿(mào)易組織（WTO）的例外性規(guī)定，異化為游離于WTO規(guī)則約束的條款。這種“法外化”傾向嚴(yán)重影響了多邊貿(mào)易體系，正在使WTO在全球經(jīng)貿(mào)治理中邊緣化。為維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性，應(yīng)積極倡議在WTO機(jī)制內(nèi)構(gòu)建安全議題治理框架，從“法外條款”向規(guī)制轉(zhuǎn)變，更好統(tǒng)籌自由貿(mào)易與國家安全。
現(xiàn)狀：從例外到法外
WTO機(jī)制以推動貿(mào)易自由化為核心價值目標(biāo)，鑒于各成員在利益訴求和發(fā)展階段的差異，在協(xié)調(diào)成員之間利益中需要設(shè)置安全例外、一般例外和區(qū)域例外等條款。近年來，國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭局面正在發(fā)生深刻變化，2019年WTO專家組首次肯定對安全例外案件具有管轄權(quán)，此后WTO爭端解決機(jī)構(gòu)是否有權(quán)審理安全例外案件引發(fā)了爭論。
以美國為代表的部分成員濫用安全例外條款，加之WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺所產(chǎn)生的危機(jī)疊加效應(yīng)，使該條款逐漸演變?yōu)橛坞xWTO規(guī)則約束的“法外之物”。
第一，美國泛化國家安全概念，將大量單邊貿(mào)易保護(hù)措施與國家安全掛鉤，濫用安全例外條款，對WTO法律體系造成前所未有的沖擊。2025年2月1日，特朗普政府發(fā)布了三項行政命令，對來自加拿大、墨西哥和中國的進(jìn)口商品征收高額關(guān)稅，借口是與非法移民、芬太尼相關(guān)的國家安全問題。3月26日，特朗普簽署行政令，宣稱汽車及其零部件進(jìn)口數(shù)量和情勢已對美國的國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)和國家安全構(gòu)成威脅，宣布對所有進(jìn)口汽車征收25%關(guān)稅。4月2日，特朗普再次發(fā)布行政令，宣布美國對貿(mào)易伙伴加征10%的“最低基準(zhǔn)關(guān)稅”，并對某些貿(mào)易伙伴征收更高關(guān)稅，理由在于大額且持續(xù)存在的年度美國商品貿(mào)易逆差，已對美國的國家安全和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了非同一般的、異常嚴(yán)重的威脅。上述措施已被申訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)，包括DS615案、DS623案、DS633案、DS637案、DS638案等。在磋商過程中，美國均援引了安全例外條款并強(qiáng)調(diào)所謂的國家安全議題是政治問題，不應(yīng)由WTO爭端解決機(jī)構(gòu)審查或裁決。
第二，安全例外條款已演變?yōu)槊绹?guī)避WTO義務(wù)的“萬能借口”。在美國成為被訴方的多個案件中，美國在磋商或?qū)＜医M程序階段，均主張安全例外條款中的“其認(rèn)為”一詞賦予其對該條款的完全自決權(quán)。針對專家組在DS544案和DS597案中裁決美國相關(guān)措施不符合援引安全例外條款的條件，美國惡意使專家組報告陷入“無效上訴”的困境。美國通過濫用安全例外條款和阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)等手段，使其國內(nèi)貿(mào)易措施幾乎擺脫WTO機(jī)制的約束，嚴(yán)重削弱了WTO機(jī)制的權(quán)威性和有效性。
第三，WTO安全例外條款從“例外”向“法外”的演變背后，是多重因素共同作用的結(jié)果。一是該條款本身存在缺陷，條款中的“其認(rèn)為”“基本安全利益”“必需的”“國際關(guān)系中的緊急情況”等術(shù)語均具有模糊性，規(guī)則解釋具有不確定性。安全例外條款被譽(yù)為WTO機(jī)制中的“君子協(xié)定”，成員普遍認(rèn)識到作為“妥協(xié)之果”的條款所存在的缺陷，因此在關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）至WTO的近80年歷史中，各方默契地避免適用該條款。然而，在戰(zhàn)爭硝煙籠罩之下發(fā)布的DS512案專家組報告打破沉默，隨后，涉及安全例外條款的多個專家組報告陸續(xù)出臺。二是國家安全問題本身具有高度敏感性，地緣政治格局與貿(mào)易實(shí)力的演變?yōu)椴糠殖蓡T濫用安全例外條款提供了機(jī)會。美國通過制造WTO上訴機(jī)構(gòu)“司法造法”輿論、阻撓上訴機(jī)構(gòu)法案遴選、濫用安全例外條款等手段，逐步削弱WTO規(guī)則對其國內(nèi)保護(hù)措施的法律約束力，意圖將WTO法律體系邊緣化。三是安全例外條款從“例外”到“法外”的演變趨勢，反映出國際貿(mào)易正朝著“叢林法則”倒退。以國家安全為名實(shí)施的諸多貿(mào)易保護(hù)措施，使國際貿(mào)易風(fēng)險不斷上升。
未來：從法外到規(guī)則
國際貿(mào)易秩序受到國家安全議題的嚴(yán)重沖擊，對維護(hù)多邊貿(mào)易體制、應(yīng)對國家安全概念泛化風(fēng)險提出了挑戰(zhàn)，必須持續(xù)推進(jìn)WTO改革?，F(xiàn)行WTO法律體系與國家安全有關(guān)的措施散見于WTO相關(guān)協(xié)定之中，包括《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條之二、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73條等，三個條款的規(guī)則結(jié)構(gòu)和措辭幾乎相同。此外，《與貿(mào)易有關(guān)的投資協(xié)定》第3條、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》第2.2條、《政府采購協(xié)定》第23.1條等條款中也體現(xiàn)與國家安全有關(guān)的例外規(guī)定?？傮w而言，規(guī)則較為模糊，缺乏一套可以全面、明確、系統(tǒng)應(yīng)對國家安全概念泛化危機(jī)的專門性規(guī)范。
WTO對國家安全措施是否具有審查權(quán)限及其裁決適當(dāng)性備受爭議，WTO現(xiàn)有的安全例外條款存在明顯的制度性缺陷，難以保障成員合法利益，由此引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題是：面臨安全例外問題，部分成員選擇不通過WTO法律體系尋求救濟(jì)。即便部分成員訴諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)并獲得專家組支持，實(shí)施安全措施的成員仍維持原有措施，導(dǎo)致越來越多的爭端游離于WTO規(guī)則之外。WTO應(yīng)順應(yīng)國際形勢，積極規(guī)范與貿(mào)易相關(guān)的安全議題，探索將“例外條款”轉(zhuǎn)化為“常規(guī)條款”的可行路徑，這是實(shí)現(xiàn)WTO機(jī)制深層次與可持續(xù)發(fā)展的必然路徑。
對于如何改革安全例外條款，目前可主要?dú)w為三類方案：一是主張通過對原先模糊的規(guī)則要素進(jìn)行細(xì)化或者補(bǔ)充，包括將網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)安全納入“基本安全利益范疇”，在條款分段落的“戰(zhàn)時或者國際關(guān)系中的緊急情況”中增加“聯(lián)合國認(rèn)定的”或“國際社會公認(rèn)的”，或者在條款序言部分增加“善意的”修飾詞，以緩解成員和爭端解決機(jī)構(gòu)對條款的適用和解釋性分歧。二是增加對安全例外條款的程序性約束，包括引入通報義務(wù)，設(shè)立專門的安全委員會處理相關(guān)安全事宜。三是在解釋或適用安全例外條款時，以“非違反之訴”的途徑來處理安全問題。但是這些改革建議較為零散，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和理念引領(lǐng)。需要從理念牽引、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則重構(gòu)等方面進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，使WTO在全球安全概念泛化的背景下保持其重要治理功能。
首先，規(guī)則塑造的理念牽引應(yīng)從提高實(shí)體規(guī)則的明確性、責(zé)任分配的公平性、透明度等方面著手，謀求降低規(guī)則的解釋或適用分歧，避免成員因援引安全例外條款而導(dǎo)致其他成員的利益喪失或減損。
其次，合適的機(jī)構(gòu)設(shè)置有助于保障相關(guān)規(guī)則的達(dá)成與執(zhí)行。鑒于安全議題在WTO機(jī)制的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，應(yīng)考慮在WTO部長級會議或總理事會下設(shè)“貿(mào)易與安全委員會”，為成員磋商或談判提供經(jīng)常性場所，推動在WTO機(jī)制內(nèi)形成關(guān)于安全議題的協(xié)議草案或指南，逐步凝聚規(guī)范共識，為WTO實(shí)現(xiàn)對安全問題的有效約束提供平臺支撐。《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第4.7條規(guī)定，部長級會議還可設(shè)立具有其認(rèn)為適當(dāng)?shù)穆毮艿钠渌瘑T會，因此我國可倡議并推動第14屆部長級會議（MC14）成立“貿(mào)易與安全委員會”，以回應(yīng)WTO現(xiàn)任總干事對WTO進(jìn)行深度且全面的改革并形成一攬子改革方案的倡議。
最后，建議制定與貿(mào)易有關(guān)的安全措施協(xié)定（先諸邊協(xié)議，后多邊協(xié)議）。與貿(mào)易有關(guān)的安全措施協(xié)定的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)涵蓋實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則。規(guī)則應(yīng)在現(xiàn)有的WTO安全例外條款基礎(chǔ)上，結(jié)合專家組報告、成員立場、區(qū)域立法實(shí)踐、學(xué)者建議和國際形勢等多重因素進(jìn)行重構(gòu)，尤其是在以“違反之訴”還是“非違反之訴”來審理安全例外條款的論爭中尋求辦法，即通過區(qū)分國際情勢是否構(gòu)成“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的緊急情況”而區(qū)分不同的責(zé)任承擔(dān)模式。具體的規(guī)則構(gòu)設(shè)如下：第一，結(jié)合目前WTO專家組對GATT第21（b）條解釋過程中主張對分段落的完全審查權(quán)及對序言部分含糊未定的做法，主張在該條序言部分增加“善意”限定詞，同時在分段落（iii）增加“國際社會公認(rèn)的”的限定詞，由此來區(qū)分成員對序言部分的自決權(quán)，而爭端解決機(jī)構(gòu)對分段落的審查權(quán)，同時加入“善意”一詞以保障申訴方提供證據(jù)證明被訴方非基于善意采取行動時，爭端解決機(jī)構(gòu)可介入審理序言部分的補(bǔ)充權(quán)利。第二，結(jié)合目前區(qū)域立法實(shí)踐，增加“通報”程序款項，提高援引安全例外條款的制度性成本。第三，可考慮在我國主張“為利益受影響成員提供更多快速且有力救濟(jì)權(quán)利”和“沃爾夫補(bǔ)償方案”的基礎(chǔ)上，提出改良版的“補(bǔ)償措施”建議。補(bǔ)償措施既是為了限制成員通過制造“戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的緊急情況”來免除其WTO義務(wù)，又是對美國主張以“非違反之訴”和絕大多數(shù)成員主張以“違反之訴”受理安全例外條款的折中方案。第四，規(guī)則還應(yīng)回應(yīng)國際社會對非傳統(tǒng)安全事項關(guān)切，將網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)安全、投資安全、疫情相關(guān)的訴求設(shè)立專門條款予以規(guī)制。
WTO應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)將安全問題納入“體制內(nèi)治理”，借鑒與貿(mào)易有關(guān)的“投資、人權(quán)、環(huán)境”等議題的做法，探索設(shè)置WTO改革新議程，統(tǒng)籌現(xiàn)有的關(guān)于安全例外條款改革的多種方案，強(qiáng)化試點(diǎn)與實(shí)踐，逐漸凝聚共識，實(shí)現(xiàn)對國家安全議題的有效約束。主動管理的好處在于使其在WTO體制內(nèi)運(yùn)作并接受體制監(jiān)督。這種“體制內(nèi)治理”模式具有雙重制度價值：第一，通過程序正當(dāng)性和提高援引規(guī)則的成本以遏制安全例外濫用；第二，保持貿(mào)易自由化與安全關(guān)切的動態(tài)平衡，為成員提供可預(yù)期的合規(guī)指引。
當(dāng)“國家安全”成為貿(mào)易保護(hù)主義的遮羞布時，國際社會急需一場制度性“止血”。作為多邊貿(mào)易體系的受益者和捍衛(wèi)者，中國有能力也有責(zé)任推動WTO規(guī)則與時俱進(jìn)——這不僅關(guān)乎全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，更是對“叢林法則”能否真正被關(guān)進(jìn)籠子的一次歷史性考驗(yàn)。
?。ㄗ髡撸河嗝粲严滴錆h大學(xué)法學(xué)院教授，中國法學(xué)會世界貿(mào)易組織法研究會副會長；唐靈唯系武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院博士研究生）
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