文/鄭志軍
黃河流域水資源短缺與用水需求量大之間存在較大的供需矛盾，急需提高水資源的利用效率，加快促進黃河流域水權交易及水市場的發(fā)展。兼具公法性質與私法性質的水權，其定價機制不免受到水行政管理部門和水市場的雙重調節(jié)，但是在發(fā)揮政府部門宏觀調控職能的同時，也應當充分發(fā)揮水市場調節(jié)的積極作用；此外，對水權交易價格的評估，應同時考量水資源所具有的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值。
為解決黃河流域水資源的供需矛盾，水權交易制度應運而生，水權交易制度能夠有效提高水資源配置效率，緩解需求與供給之間的不平衡。2021年中共中央、國務院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要加強黃河流域水資源節(jié)約集約利用，積極開展水權交易。然而，我國黃河流域現(xiàn)有的水權交易制度尚不成熟，在水權的法律性質、交易價格、交易的平臺、涉水管理體制和交易監(jiān)督機制等方面還存在諸多現(xiàn)實問題，需要進一步加以完善。
一、黃河流域水權交易制度的現(xiàn)狀
我國黃河流域對水資源的配置由最初的通過政府計劃體制配置逐漸發(fā)展到由市場主導的配置。水權交易制度是人們?yōu)榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟相適應的排他性水權制度。我國黃河流域的水權交易主要經(jīng)歷了計劃配水階段、水權轉換探索階段、水權市場試點與構建階段、有流域特色的黃河水權市場高質量建設和完善階段。2000年我國首筆水權交易發(fā)生在浙江省的東陽與義烏之間，東陽的水資源豐富，在滿足自身用水需求之外，尚有較多可利用的水資源；而義烏的經(jīng)濟發(fā)達，用水需求量大但水資源短缺?；诖耍瑬|陽與義烏之間展開了水權交易。
在水權轉換探索階段，2003年，水利部針對內蒙古自治區(qū)與寧夏自治區(qū)水資源短缺的嚴峻現(xiàn)實，根據(jù)水權理論提出通過“投資節(jié)水、轉讓水權”的方法將農(nóng)業(yè)用水轉讓給工業(yè)用水，以此來提高水資源的利用效率，這是水權交易市場對水資源進行優(yōu)化配置的第一次完整的體現(xiàn)；2004年水利部出臺《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》，進一步規(guī)范了以水權交易市場為重要手段的水資源配置制度。
在水權市場試點與構建階段，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，明確推行水權交易制度；2014年印發(fā)《水利部關于開展水權試點工作的通知》，在黃河流域的河南、甘肅、寧夏、內蒙古進行水權試點，試點的內容包括水權的確權登記、交易流轉以及制度建設三項內容。
2019年之后進入黃河流域水權交易高質量發(fā)展的階段。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出需要促進提高黃河流域水資源節(jié)約集約利用的效率，積極開展水權交易。2023年8月10日，黃河流域水權交易平臺正式上線試運行，用戶可通過該平臺進行區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶水權的交易，該平臺的構建有利于進一步規(guī)范黃河流域水權交易。
二、黃河流域水權交易制度存在的現(xiàn)實問題
目前黃河流域的水權交易已經(jīng)取得了較大的進展，但在水權的法律性質、交易價格、交易的平臺、涉水管理體制和交易監(jiān)督機制等方面還存在諸多現(xiàn)實問題，仍需要予以解決并進一步完善。
（一）水權的含義及法律性質模糊
我國法律對水權并未作出明確規(guī)定，因此針對水權的含義、法律性質都存在不同的觀點。有學者認為水權系從水資源所有權中派生，分享了后者中的使用權與收益權而形成的物權，準確地說是準物權。也有學者認為，水權通常包括水資源所有權、使用權、經(jīng)營權、收益權以及與水有關的其他權益。關于水權含義的爭論，主要集中于水權是否包括水資源的所有權。
在我國除了少部分的水資源屬于集體所有外，大部分水資源屬國家所有，水資源的所有權是禁止進行交易的。在水權交易中更多的是探究水資源作為所有權之外的其他權利，例如水資源的使用權及相關的轉讓、獲取利益的權利。首先，水資源所有權在財產(chǎn)體系內的上位權利應當是財產(chǎn)所有權，而非是水權。因此，若存在水權這一概念，其在邏輯上應當置于水資源所有權的下位權利中，而非置于同財產(chǎn)所有權一樣的水資源所有權的上位權利中。其次，若水權包括對水資源的所有權，那么僅設置包括所有權、使用權、收益權等權利在內的水資源的所有權制度即可，無須再設置水權制度。但在非所有權人使用水資源時，其所享有的權益需要與所有權人的權益加以區(qū)分，水權制度便有存在的必要性。因此，在這種背景下，水權必然是從水資源所有權中派生出來的，而非是包括水資源所有權在內的權利。
關于水權的法律性質，存在公權說、私權說以及公私權混合說三種學說。公權說認為，作為水權客體的水資源是具有較強的生態(tài)價值的自然資源，理應由國家通過強制力對其進行管制。因此，作為被國家嚴格管制的水權理應是一種公權。私權說認為，雖然水資源屬于國家所有，但在有償使用制度下，單位或個人在獲取取水權之后，是可以基于該水權進行使用、收益的，與其他的物權并無兩樣。而且取水權也被規(guī)定在我國民法典的用益物權中，其權利性質應當是私權。公私混合說認為，水權同時具備公法權利和私法權利的權利屬性。一方面，對水資源的開發(fā)及利用很有可能對生態(tài)環(huán)境造成影響，公權力的介入能夠有效防止私權的濫用；另一方面，水權是對水資源的使用和收益，基于水資源的效用性，水權人能夠將水資源作為其個人財產(chǎn)進行排他性地使用并為自身帶來利益，因此，對于水權人來說，水權具有私法權利的性質。
可見，基于水權客體水資源所擁有的生態(tài)價值屬性及效用性等條件，水權的法律性質不僅僅局限于私權或公權的某一種，而是兼具私法與公法的雙重法律性質。然而，雖然水權具有公權和私權的法律性質，但是其具有更強的公權性質。例如取水權本身就帶有十分濃厚的公權色彩，國家實行的是取水許可制度，使得取水權的私權性受到嚴重削弱，這就造成水市場的建立與水權交易制度的完善較為艱難。
（二）水權交易價格機制存在缺陷
水權交易的價格定價主要存在政府設定價格與市場拍賣競價兩種方式。在水權交易中，若水權交易的價格完全交由政府統(tǒng)一制定，不僅會導致水權交易的效率降低，也很有可能導致水權交易與市場脫節(jié)，使得水資源的準市場屬性被削弱。但如果將水權交易的價格完全經(jīng)由市場調節(jié)，那么水權交易就變成了純粹的市場交易行為，難以滿足水資源所具有的公益屬性。在黃河流域水權交易的實踐中，大多數(shù)交易均是由政府主導操作，市場在交易中發(fā)揮的作用并不明顯。
目前我國水權交易的價格大多采用成本定價的方法，即通過衡量交易成本進行定價，未充分考慮合理收益的問題，這在一定程度上將抑制出讓方進行水權交易的積極性，不利于水權交易的運行和發(fā)展。水權交易的定價與水資源價格或工程水價不同，其交易所涉及的水權種類、交易時間、交易品質存在各種不同的類型，因此交易所涉及的價格也不盡相同。水權交易的價格應該在考慮水資源成本、供水成本等因素的情況下，對價格進行綜合性的判定。若缺乏科學的價格評估方法以及相對合理的價格基準，過高或過低的價格都會對水權交易市場的良性發(fā)展造成不利影響。
（三）水權交易市場的運行機制不完善
1.黃河流域水權交易平臺尚不完善
水權交易平臺是能夠提供相關交易信息并促成交易進行的有形或者無形的場所。水權交易平臺的構建主要存在兩種方式，一種是專門成立的水權交易平臺，一種是依托現(xiàn)有交易平臺開展水權交易。水利部以中國水權交易所的交易系統(tǒng)為基礎，構建黃河流域水權交易平臺。該平臺在2023年8月10日正式上線試運行，包括黃河流域水權交易電子大廳及黃河流域水權交易監(jiān)管端。平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月，黃河流域水權交易平臺中水權交易的總單數(shù)達到1400多單，交易總金額達19.54億元，給黃河流域各地區(qū)帶來了極大的經(jīng)濟效益。但黃河流域水權交易平臺中，流域內的各省份之間以及省份內部地區(qū)之間不平衡，山西和內蒙古的水權市場相對較為發(fā)達，排在交易量的前兩位，但是流域內的青海、四川、甘肅、陜西、河南、山東等省份的水權交易發(fā)展相對滯后，暫無相關水權交易記錄。水權交易市場仍需進一步在流域內各省份及省份內各地區(qū)進行擴大和推廣，水權交易平臺仍需進一步完善。
2.黃河流域涉水管理體制不完善
長期以來在水資源的利用方面，是一種典型的“開放的、可獲取資源”，黃河流域的單位和個人一般不需要獲得行政單位的許可，也不需要支付任何的費用，可以自由取用流域內的水資源，實際上適用的是先占制度。在這樣的制度背景下，容易導致上下游之間的用水矛盾沖突，上游的過度用水很可能導致黃河出現(xiàn)斷流，造成黃河流域下游地區(qū)用水緊張。針對這樣的用水矛盾，我國出臺了一些黃河流域可供水量的分配方案，也授權水利部黃河水利委員會對黃河流域內的水量進行統(tǒng)一的調度與管理。然而，分水方案與黃河水利委員會對于水資源的統(tǒng)一調度，無法實現(xiàn)水資源實際用量與分配用量的高度匹配，就黃河流域水權市場的建立是缺乏效率的。
3.黃河流域水權交易的監(jiān)管機制不完善
黃河流域的水權交易活動涉及公眾利益，因此在水權交易的過程中，除了水市場自身對交易活動的調控之外，政府也需要對水權交易進行監(jiān)督管理、風險防范，發(fā)揮其宏觀調控的職能。政府應當以公共事務管理者的身份參與到其中，監(jiān)督水權交易中的相關行為，進而維護水權交易的市場秩序，保護社會公共利益。如果政府對黃河流域水權交易中出現(xiàn)的問題未盡妥善解決，對于水權交易的方式、價格等未作基礎性的限制，很有可能導致水權交易市場的失靈。然而，我國現(xiàn)有法律法規(guī)未就政府對水權交易的監(jiān)管作出相應的規(guī)定，導致政府對黃河流域的水權交易監(jiān)管失位。而且在水權交易的實踐中，政府不僅以監(jiān)督者的身份參與其中，也有可能以交易者的身份進行水權交易，這便容易導致政府的角色混同，進而導致監(jiān)管缺位、越位。
三、黃河流域水權交易制度的完善
黃河流域水權交易制度需要針對以上問題從以下幾個方面予以完善：
（一）完善黃河流域水資源確權登記制度
明確水權歸屬是水權交易的前提。完善的水資源確權登記制度，有利于確定水資源權利的歸屬、促進水權市場的發(fā)展與水權交易的進行。在水資源權利歸屬確定的情況下，水資源的占有、使用、收益等權利落實到具體的主體之上，權利主體才能夠就水資源所享有的權利進行交易。
由于存在不同類型的水權交易，因此需要對水資源作不同類型的確權。首先，需要對黃河流域不同區(qū)域中取水、用水的總量以及對水資源享有部分所有權人的權益進行確認登記，這有助于黃河流域上下游之間水資源的優(yōu)化配置，也便于區(qū)域之間的水量交易順利進行。其次，對于在一級市場經(jīng)行政許可取得的取水權以及在二級市場經(jīng)交易有償獲得的取水權，也須進行確認登記，允許取水權的再交易。此外，應當確認黃河流域內灌區(qū)用水戶對水資源所享有的用水權，促進用水戶之間的用水權交易。在水權確權登記的內容方面，具體應當包含水權人的名稱和水權總量、地點、水源類型等信息。在確權登記的方式方面，可以通過發(fā)放相關的水權證書或者規(guī)范相關文件來明確水資源的權屬范圍；也可以通過電子數(shù)據(jù)庫將水權的相關信息予以儲存，并提供相應途徑使水權交易者能夠查詢到與水權相關的信息。
（二）優(yōu)化水權交易市場的定價機制
水價是水資源優(yōu)化配置的一種手段。水權交易價格的確定，應當繼續(xù)保持市場競價與政府宏觀調控價格兩種方式的并存。在市場競價方面，需要黃河流域水權交易的管理部門設置水權交易的價格底線。政府宏觀調控的定價，則需要水行政主管部門對水權交易的價格作出上限的約束。隨著水權交易市場的逐步發(fā)展，政府部門應當適當放松對水權交易價格的宏觀調控，減少對水權交易價格的直接干涉，將水權交易的定價更多地交由市場主導，由交易主體根據(jù)水權交易市場的行情和相關利益自主協(xié)商交易價格，激發(fā)水權交易市場的活力。
但不論是市場競價還是政府定價，都應當根據(jù)水權交易的類型進行合理定價。對于能夠綜合考慮成本的定價方法，應當切實平衡供求雙方之間的利益，調動用水節(jié)水和交易的主動性。對于不能夠根據(jù)成本定價的水權交易，應探索基于水資源價值、市場供求、資源稀缺程度等因素的水權交易價格定價方法。水資源在具有極高的經(jīng)濟價值之外，也具有良好的生態(tài)價值，應當將水資源所特有的生態(tài)價值一同納入到水權交易價格的評估中，以滿足水資源生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求和目標。
（三）完善水權交易平臺的運行機制
水權交易需借助先進、可靠、高效的交易平臺才能得以實現(xiàn)。我們應當進一步加強完善黃河流域水權交易平臺，促進水權交易及水權市場的健康發(fā)展。在功能方面，黃河流域水權交易平臺開展的水權交易類型主要以灌溉用水戶水權、取水權交易為主，其交易類型比較單一。針對于此，黃河流域水權交易平臺應當在保持自身水權交易良性展開的同時，積極拓展平臺的交易業(yè)務，推動其他類型水權的交易，實現(xiàn)各種水權交易類型在黃河流域水權交易平臺的全面覆蓋。此外，由于水權交易在黃河流域各省份之間以及省份內部之間的分布并不均衡，水權交易平臺應當加強調動其進行水權交易的積極性，促進各省份之間以及省份內部地區(qū)之間水權交易的平衡。在性能方面，完善水權交易平臺內操作頁面的便捷性，實現(xiàn)各個模塊業(yè)務的精確表達，滿足各種類型水權交易的需要，促進水權交易平臺在專業(yè)性、高效性、安全性、智能化等方面走在前列，滿足水權交易系統(tǒng)應用主體的需要，保障水權交易主體能夠在交易平臺內高效、便捷地完成水權交易。在交易規(guī)范方面，及時完善和更新黃河流域水權交易平臺內的政策法規(guī)模塊的內容，及時將有關水權交易的各類重要政策法規(guī)予以公示，以便交易者在交易中了解相關規(guī)范，規(guī)范交易行為，促進水權交易合法合規(guī)進行。在信息披露方面，現(xiàn)有的黃河流域水權交易平臺中，僅僅將水權交易的類型、主體、水量和時間予以公示，披露的信息較為單一，可以適當擴大披露信息的覆蓋面。
（四）完善水資源管理和水權交易的監(jiān)管制度
在水資源管理方面，針對現(xiàn)有水資源的管理無法實現(xiàn)水資源實際用量與分配用量高度統(tǒng)一的問題，建議將水資源管理的權限下放至流域內的下級水行政管理部門。下級水行政部門應當實時對水資源的使用情況進行記錄和統(tǒng)計，針對實際中水資源的使用情況，分配適量的水資源，實現(xiàn)水資源實際用量與分配用量的高度統(tǒng)一，提高水資源的利用效率。
對于水權交易的監(jiān)管，需要適時出臺相關的法律法規(guī)，明確相關水行政管理部門的監(jiān)管職能和責任。對于政府以交易者身份進行水權交易的情況進行嚴格的限制和監(jiān)管，明確政府進行交易時的監(jiān)管人由哪一主體擔當，防止出現(xiàn)政府角色混同、監(jiān)管缺位或越位的情況。黃河流域內各個水行政管理部門應當切實履行其職責，加強對流域內水權交易的管理和監(jiān)督，防止監(jiān)管缺位情況的發(fā)生。同時也應當確保流域內適用統(tǒng)一的水權交易規(guī)范和操作程序。在明確監(jiān)管主體之外，也應當加強對水權交易過程的監(jiān)管。第一，建立水權交易監(jiān)管體系，對水權的初始取得及再次交易、水權交易及轉讓的參與者、水權交易的價格、水權交易的方式等進行全方面的監(jiān)管，確保水權合規(guī)交易。第二，建立水權交易信息公示平臺，對黃河流域水權交易的數(shù)據(jù)進行動態(tài)管理，掌握并在線監(jiān)測水權交易的基本信息。作為水權交易平臺，也應當接受社會的監(jiān)督，同時定期向水行政管理等部門報告水權交易的相關情況。此外，水資源是一種既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)環(huán)境價值的極為寶貴的自然資源，因此也應對水權交易中水資源的用途進行監(jiān)管，避免水資源的浪費。（參考文獻略）（作者為鄭州市中級人民法院環(huán)境資源審判庭庭長，四級高級法官）
