編者按：
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我國民事公益訴訟訴權行使順位研究
張嘉軍
鄭州大學法學院教授
本文發(fā)表于《中國法學》2025年第4期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時信息。
內(nèi)容提要
當下中國建構的檢察機關提起民事公益訴訟后置于其他主體的補充性訴權行使順位，存在公益訴訟效率低下、造成程序空轉、限制公益訴權行使、面臨潛在司法風險等問題。刑事法領域的謙抑性原則并非民事公益訴訟訴權行使順位構建的理論基礎。未來中國應以公益訴訟制度建構的本源為邏輯起點，以“行政機關優(yōu)先模式”為基礎，建構“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權行使順位模式。為確保這一模式的順暢運行，充分保障各公益訴訟主體的公益訴權，宜取消檢察機關訴前公告程序、建立公益訴訟主體訴前通知程序、重塑法院公益訴訟案件審前受理公告程序、改革檢察機關支持其他主體提起公益訴訟制度、建構社會組織提起公益訴訟的監(jiān)管機制等。
關鍵詞
民事公益訴訟 檢察公益訴訟 訴權行使順位
目 次
一、引言
二、民事公益訴訟補充性訴權行使順位的現(xiàn)實困境
三、民事公益訴訟訴權行使順位重塑的模式選擇
四、民事公益訴訟訴權行使順位重塑的程序架構
五、結語
一、引 言
公益訴訟訴權行使順位問題存在兩種理解：一種是指，在多種公益訴訟并存時何種公益訴訟優(yōu)先提起，諸如同時可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟時，是優(yōu)先提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟；另一種是指，有多個主體就同一侵權行為可以提起公益訴訟時，哪一主體可以優(yōu)先提起。就前者而言，是優(yōu)先提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，我國法律和司法解釋并未明確規(guī)定。從檢察公益訴訟的司法實踐來看，并未嚴格區(qū)分是行政公益訴訟優(yōu)先還是民事公益訴訟優(yōu)先，主要是看何種公益訴訟能夠最大化地保護國家利益或社會利益。就后者而言，多種主體可以提起的情形僅存在于民事公益訴訟。依據(jù)我國法律和司法解釋之規(guī)定，行政公益訴訟僅允許檢察機關提起，并不存在多種主體可以提起的情形；民事公益訴訟則允許社會組織、行政機關和檢察機關提起，適格主體具有多元性。因此，本文研究的公益訴訟訴權行使順位，即針對同一侵權行為，多個主體都可以提起民事公益訴訟時，在訴權行使順位上何者應優(yōu)先。
從我國現(xiàn)有規(guī)定來看，社會組織和行政機關在提起民事公益訴訟時并無訴權行使的先后問題。就民事公益訴訟訴權行使順位而言，僅涉及檢察機關。盡管2012年《民事訴訟法》規(guī)定了法定組織和機關可以提起民事公益訴訟，但并未涉及公益訴訟提起主體訴權行使順位問題。2015年，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》首次規(guī)定了檢察機關提起公益訴訟的訴權行使順位，即“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規(guī)定的機關和有關組織提起公益訴訟”。但是這一規(guī)定較為模糊，并未明確是哪一類公益訴訟，也未明確是在何種情形下檢察機關方可行使公益訴權?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（高檢發(fā)釋字〔2015〕6號）第1條明確規(guī)定，檢察機關只有在“沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟”的情況下方可提起民事公益訴訟，即檢察機關在民事公益訴訟中的訴權行使處于后置的補充性地位。2017年《民事訴訟法》第55條在立法層面明確了檢察機關提起民事公益訴訟的訴權行使順位，即“在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”。該條還進一步明確，“前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。
這些規(guī)定僅明確了檢察機關提起民事公益訴訟處于后置的補充性地位，但是并未明確通過何種程序確保檢察機關在行使民事公益訴訟訴權時處于該地位。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第13條建構了檢察機關行使民事公益訴訟訴權順位后置的程序——公告，即檢察機關在提起民事公益訴訟之前要發(fā)布公告，在公告發(fā)出后30日內(nèi)無社會組織或行政機關提起，抑或并無適格主體可以提起時，檢察機關方可以提起民事公益訴訟。
基于上述法律和司法解釋可知，中國語境下的民事公益訴訟訴權行使順位，僅指檢察機關提起民事公益訴訟后置于其他提起主體，而對其他主體并無這樣的規(guī)定。從這一角度來看，中國的民事公益訴訟訴權行使順位可以稱為“補充性訴權行使順位”。2023年9月，“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”正式列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2025年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》指出，今后一年預安排審議“檢察公益訴訟法”。筆者在對檢察公益訴訟立法相關問題進行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，不少檢察院、法院甚至行政機關的工作人員提出民事公益訴訟補充性訴權行使順位嚴重制約了檢察公益訴訟的開展，并希望對這一機制進行改造。這一現(xiàn)象引發(fā)了筆者的思考：民事公益訴訟補充性訴權行使順位是否科學合理？這樣的程序構造引發(fā)了哪些司法實踐問題？在即將制定的“檢察公益訴訟法”中，我國民事公益訴訟訴權行使順位應選取何種模式以及選擇該模式的理由為何？對其又當如何進行程序架構？筆者擬對上述問題進行深入探討，以期對檢察公益訴訟立法有所助益。
二、民事公益訴訟補充性訴權行使順位的現(xiàn)實困境
我國基于法律和司法解釋型塑的民事公益訴訟補充性訴權行使順位，從司法實踐運行以及訴權行使的基本理論上看，存在諸多實踐問題和理論上的悖論。
（一）影響訴訟效率
根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第13條的規(guī)定，檢察機關在提起民事公益訴訟之前需要發(fā)布公告，即檢察機關在發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索并內(nèi)部立案之后，如果準備向法院提起民事公益訴訟，需要發(fā)布30日的公告。在公告期限屆滿后，如果沒有社會組織或行政機關提起公益訴訟，或者沒有適格主體提起公益訴訟，檢察機關方能向法院起訴。檢察機關在30天公告期內(nèi)不能提起公益訴訟，將影響檢察機關積極有效地開展公益訴訟。對于刑事附帶民事公益訴訟而言，這一情況更為嚴峻。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》（法釋〔2019〕18號，以下簡稱《批復》）的規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟案件也需要發(fā)布公告，但是這一規(guī)定恰恰與刑事訴訟案件的審查起訴期間發(fā)生沖突。對于一個刑事案件能否附帶提起民事公益訴訟，一般會在審查批捕階段或者審查起訴階段發(fā)現(xiàn)并決定該案件是否可以附帶提起。在審查批捕階段發(fā)現(xiàn)符合附帶提起民事公益訴訟的，對刑事訴訟進程的影響不大。而如果在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)的話，會嚴重影響審查起訴的期間。根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，一般刑事案件要求在1個月內(nèi)作出是否提起公訴的決定。審查起訴部門發(fā)現(xiàn)符合提起民事公益訴訟的案件線索后，應將該線索移交給公益訴訟部門，公益訴訟部門需要對該案件進行研判甚至進行初步調(diào)查、立案調(diào)查等，之后還要發(fā)布公告，這無論如何都會超出刑事案件的審查起訴期間。司法實踐中，審查起訴部門為了配合公益訴訟部門提起附帶民事公益訴訟，僅能找各種理由延長起訴時間。這種做法將延遲訴訟進程，影響訴訟效率，不利于犯罪嫌疑人、被告人迅速審判權利的實現(xiàn)。
不僅如此，檢察機關在發(fā)布公告后，如果有大量的案件被社會組織或行政機關提起訴訟，說明該制度建構的初衷得以實現(xiàn)；如果相反，僅有非常少量的案件甚或沒有案件被提起訴訟，說明該制度建構的初衷基本落空，從成本收益角度而言，也意味著資源的浪費。從全國來看，檢察機關發(fā)布民事公益訴訟訴前公告后，絕大部分案件并未被社會組織或行政機關提起?；诮y(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國檢察機關2020年發(fā)布公告12398件、2021年發(fā)布公告17318件、2022年發(fā)布公告25045件、2023年發(fā)布公告19184件。然而，其他主體在看到公告后提起公益訴訟案件數(shù)并不多，2020年提起134件、2021年提起326件、2022年提起506件、2023年提起836件。在2020年至2023年的4年間，其他主體提起公益訴訟案件總數(shù)僅占檢察機關發(fā)布公告案件總數(shù)的2.4%?；诮y(tǒng)計還發(fā)現(xiàn)，對于其他主體在看到公告后提起的公益訴訟案件，檢察機關在綜合評判后對所提起民事公益訴訟予以支持的案件數(shù)量也不多，2020年支持起訴343件、2021年支持起訴178件、2022年支持起訴275件、2023年支持起訴327件。在2020年至2023年的4年間，檢察機關支持起訴案件的平均率僅為1.5%。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕2號，以下簡稱《辦案規(guī)則》）第25、27、28條之規(guī)定，檢察機關在發(fā)布公告之前需要進行一系列準備程序甚至進行立案調(diào)查等工作。根據(jù)《辦案規(guī)則》第93條之規(guī)定，檢察機關在發(fā)布公告后，還應對社會公共利益受損的情況等進行跟進調(diào)查、收集相關證據(jù)材料等。檢察機關對于在公告后準備提起公益訴訟的社會組織或者行政機關還要評估是否支持起訴。經(jīng)評估，對于適合支持起訴的，檢察機關將前期調(diào)查收集的證據(jù)材料等移交給社會組織或行政機關；對于不能支持起訴的，就意味著檢察機關之前做的很多工作將付諸東流。由上述可知，不僅檢察機關在發(fā)布公告后，其他主體提起的公益訴訟案件數(shù)量極為有限，而且檢察機關支持起訴的案件數(shù)量也十分匱乏，這對于檢察機關而言，屬于司法資源的浪費。
（二）造成程序空轉
檢察機關提起民事公益訴訟之前置程序為發(fā)布公告，意在督促社會組織或行政機關提起民事公益訴訟，但是從公益訴訟類型化的角度分析發(fā)現(xiàn)，當下很多類型的民事公益訴訟案件并不存在可以提起民事公益訴訟的其他適格主體。質言之，很多公益訴訟案件僅能由檢察機關提起。
其一，允許社會組織提起民事公益訴訟的案件僅限于環(huán)保領域、消費領域和個人信息保護領域。雖然社會組織可以在這三個領域提起民事公益訴訟，但是進一步分析發(fā)現(xiàn)，檢察機關在提起公益訴訟前發(fā)布公告督促社會組織提起訴訟，對于環(huán)保組織有一定的意義，而對于消費者權益保護組織和個人信息保護組織并無實際意義。根據(jù)《環(huán)境保護法》《長江保護法》《黃河保護法》等法律的規(guī)定，環(huán)保組織可以提起民事公益訴訟。環(huán)保組織提起民事公益訴訟并無地域限制，當下這類組織數(shù)量較多，且提起民事公益訴訟意愿相對較強。在該領域，發(fā)布公告督促提起公益訴訟，具有現(xiàn)實意義。而且從司法實踐來看，在檢察機關發(fā)布公告后，基本上是環(huán)保組織提起了公益訴訟。根據(jù)《消費者權益保護法》之規(guī)定，消費領域也允許社會組織提起公益訴訟，但是其范圍相當有限，僅能由省級以上的消費者協(xié)會提起。因為省級以上消費者協(xié)會的數(shù)量及其行使權力的空間地域是固定的，檢察機關在提起公益訴訟前在“正義網(wǎng)”上發(fā)布公告督促消費者協(xié)會提起公益訴訟的意義不大。從筆者調(diào)研的公益訴訟司法實踐來看，消費者協(xié)會也罕見有在看到公告后提起民事公益訴訟的情況。根據(jù)《個人信息保護法》的規(guī)定，個人信息保護領域也允許社會組織提起民事公益訴訟。而問題在于，網(wǎng)信部門確定的社會組織是何種社會組織并不得而知。此外，個人信息保護領域也關涉消費者利益，也可以進行消費公益訴訟。鑒于消費公益訴訟僅能由省級以上消費者協(xié)會提起，在個人信息保護領域，檢察機關發(fā)布公告督促社會組織提起公益訴訟的意義也有限。總之，檢察機關發(fā)布督促社會組織提起公益訴訟公告的意義不大，更多系程序空轉。
其二，允許行政機關提起民事公益訴訟的案件僅有一類。允許行政機關提起民事公益訴訟的案件范圍僅限于環(huán)保領域，即行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門以及國務院授權的省級、市地級政府可以提起海洋環(huán)境生態(tài)保護民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在其他領域并未規(guī)定行政機關可以提起民事公益訴訟。加之，行政機關執(zhí)法領域的固定性，基于公告而督促行政機關提起民事公益訴訟并無太大的現(xiàn)實意義。
其三，絕大部分民事公益訴訟案件僅能由檢察機關提起。在英雄烈士保護領域、未成年人保護領域、反壟斷領域、軍人地位和權益保障領域、安全生產(chǎn)領域、反電信網(wǎng)絡詐騙領域、農(nóng)產(chǎn)品質量安全領域、婦女權益保障領域、無障礙環(huán)境建設領域等9個領域僅允許檢察機關提起民事公益訴訟。但是按照規(guī)定，除英烈保護領域之外的所有案件，即使是僅能由檢察機關提起的案件領域，檢察機關在提起民事公益訴訟之前都要發(fā)公告。但此時還發(fā)布公告有何意義和必要性呢？僅能是“程序空轉”。
（三）限制公益訴權行使
檢察機關應當在提起民事公益訴訟前依法公告，“只有在沒有適格主體或適格主體不能提起訴訟的前提下才有原告資格”。這一訴前公告大大限制或抑制了檢察機關行使公益訴權。更為嚴重的是，訴前公告對于其他適格公益訴訟主體而言，在一定程度上無異于剝奪了其公益訴權。
根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《環(huán)境公益司法解釋》）第10條和《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《消費公益司法解釋》）第6、7條之規(guī)定，法院在受理環(huán)境、消費民事公益訴訟案件后，應發(fā)布案件受理的公告，其他提起公益訴訟的適格主體如果在30日公告期屆滿后并未申請參加訴訟，就失去了提起公益訴訟的權利。法院發(fā)布該公告的重要原因就在于，“公告在保護原告當事人的訴權、其他潛在原告的程序參與權以及促進法院行使審判權等方面的意義重大”。法院受理公益訴訟的公告是確保其他適格主體能夠充分行使訴權，積極參加訴訟。但在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號，以下簡稱《民訴法司法解釋》）第285條中并未規(guī)定法院在受理民事公益訴訟案件后應發(fā)布督促其他適格主體參加訴訟的公告。其原因在于，如果一律強制要求公益訴訟受理進行公告，有可能一些案件當事人會利用這種方式惡意損害被告利益。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第17條的規(guī)定，在人民檢察院已履行訴前公告程序的，人民法院立案后就不再進行公告。也就是說，同樣作為提起公益訴訟主體的檢察機關，在提起公益訴訟前單方面以訴前公告就取代了法院受理公告。如此安排的原因是，“基于簡化程序、提高效率、節(jié)約司法資源的考慮”。盡管最高人民法院環(huán)境資源審判庭認為該規(guī)定“并非強制性要求人民法院一律不再進行公告”，但從部分地區(qū)的司法實踐看，一旦檢察機關發(fā)布了訴前公告，法院就不再發(fā)布受理公告?？梢?，檢察機關的訴前公告已經(jīng)實質性取代了法院的受理公告。如果其他適格主體在檢察機關發(fā)布的公告期間并未提出要參加訴訟，是否還能夠在法院受理后再申請進入訴訟呢？有觀點認為，“訴前程序中檢察機關的公告能夠起到提示法律規(guī)定的機關和有關社會組織參加訴訟的功能，但并不能以該公告期滿為由排除他們的訴權” 。而且根據(jù)《民訴法司法解釋》第285條之規(guī)定，法院也應允許其他適格主體參加訴訟，并列為共同原告。但在部分地區(qū)的司法實踐中，一旦其他適格主體在訴前公告期間并未提起訴訟，在法院受理檢察機關提起的公益訴訟后，其他適格主體基本上不再申請參加訴訟。即使偶有其他適格主體提出申請參加訴訟，法院首先要求其提供并未看到檢察機關發(fā)布訴前公告的證明，即便如此，檢察機關一般并不同意其參加訴訟。實踐中，在其他適格主體幾經(jīng)努力下，檢察機關勉強同意其進入訴訟，但檢察機關也不再作為共同原告，而是以支持起訴的身份參與訴訟。
綜上所述，訴前公告作為確保檢察機關公益訴權處于補充性訴權行使順位的程序裝置，不僅實質性地限制了檢察機關自身的公益訴權，而且一定程度上還變相剝奪了其他主體的公益訴權，這不僅在法理上缺乏正當性，而且有違公平。
（四）面臨潛在司法風險
根據(jù)《批復》的規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟案件也應履行訴前公告程序。這里需要探究的是，在檢察機關準備提起附帶民事公益訴訟之前發(fā)布公告督促社會組織或行政機關提起民事公益訴訟，如果社會組織或行政機關在看到公告后準備提起公益訴訟，那么其是直接附帶于這一刑事案件提起，還是另行提起民事公益訴訟呢？從刑事附帶民事公益訴訟建構的初衷來看，檢察機關附帶提起公益訴訟是為了節(jié)約司法資源、提高訴訟效率，那么社會組織或行政機關直接附帶于刑事案件提起民事公益訴訟也應如此。同時，既然檢察機關是在準備提起附帶民事公益訴訟而非單獨提起民事公益訴訟時發(fā)布公告的，從邏輯上看，應是督促其他適格主體也附帶提起民事公益訴訟。但從司法實踐來看，社會組織或行政機關通常不會附帶于刑事案件提起民事公益訴訟，而是另行提起民事公益訴訟。既然其另行提起了民事公益訴訟，如果檢察機關經(jīng)過評估后認為可以支持起訴的話，檢察機關需要把前期收集到的證據(jù)材料等移交給這些主體使用。由前述可知，檢察機關附帶提起民事公益訴訟的線索主要來源于審查批捕階段或者審查起訴階段，此時檢察機關準備附帶提起民事公益訴訟的證據(jù)材料大量來源于偵查機關在偵查階段獲得的證據(jù)材料，如果此時檢察機關要將這些尚未公開的證據(jù)材料移交給其他主體，讓其在提起的民事公益訴訟中使用，則存在較大的司法風險。
此外，筆者基于調(diào)研還得知，檢察機關作為國家司法機關，在提起公益訴訟之前或之后會進行一定的安全風險評判以及內(nèi)部防控，同時還會采取一定的措施。如果有一定安全風險的公益訴訟案件移交給了社會組織，而社會組織的風險防控能力相對較弱，這類案件一旦被提起了公益訴訟，恐會引發(fā)一定的社會風險。正因如此，對于公益訴訟案件尤其是刑事附帶民事公益訴訟案件，如果社會組織在看到公告后，明確提出要提起公益訴訟，并要求檢察機關將前期收集的有關材料移送給社會組織時，檢察機關將處于左右為難的尷尬境地。
三、民事公益訴訟訴權行使順位重塑的模式選擇
基于上述現(xiàn)實困境，民事公益訴訟訴權行使順位亟待重塑。模式?jīng)Q定了程序的建構方向，在正在制定的“檢察公益訴訟法”中，我國民事公益訴訟訴權行使順位應當選擇何種模式？選取這一模式的理論基礎甚或理由為何？本文將在對域外民事公益訴訟訴權行使順位模式進行比較研究的基礎上展開分析。
（一）域外民事公益訴訟訴權行使順位的主要模式
從允許多個主體對同一公益侵權行為提起公益訴訟的英美法系以及巴西和俄羅斯等為數(shù)不多的大陸法系國家或地區(qū)來看，民事公益訴訟訴權行使順位主要存在如下三種模式：
第一，行政機關優(yōu)先模式。該模式以美國為代表。美國的公益訴訟以公民訴訟為典型，美國最早規(guī)定公民訴訟條款的法律為1970年的《清潔空氣法》，之后幾乎所有的聯(lián)邦環(huán)境法律中都包含有公民訴訟條款。公民需在提起公益訴訟前60天向政府發(fā)出通知，督促政府積極履職，發(fā)揮執(zhí)法者的作用。 “在美國甚至有人稱60日通告期限為美國公民訴訟的精髓。”美國公民訴訟的定位清晰，公民訴訟的宗旨就在于激勵并補充政府的執(zhí)法行動，而非替代政府執(zhí)法。因為對于公民訴訟，美國立法機關一方面是希望更多的人參與到公民訴訟中，另一方面又擔心其濫訴，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和政府行政執(zhí)法。但是在公民、社會組織等已經(jīng)提起公民訴訟后，提起公民訴訟的原告需要將起訴狀副本送給檢察總長和環(huán)保局長，檢察總長和環(huán)保局長在接到起訴狀副本后，在一定期間內(nèi)，一是要對該訴訟進行評估，對該訴訟是否損害國家利益的行為進行監(jiān)督并提出建議；二是也可以考慮直接參加訴訟?！肚鍧嵥ā泛汀肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，基于該法所提起的所有公民訴訟，原告應將起訴狀副本送達美國司法部長（總檢察長）和環(huán)保局長；在收到起訴狀副本之日起45日內(nèi)，聯(lián)邦環(huán)保局或司法部可以對有可能對政府的權利造成損害的行為予以反對，也可以基于其權利參加訴訟。由美國公民訴訟訴權行使的路徑來看，準備提起公益訴訟者在提起訴訟之前需要通知行政機關，督促行政機關積極履職；在公民訴訟提起之后，原告需要通知檢察總長和環(huán)保局長，二者要對訴訟進行監(jiān)督，也可以在評估后直接參加訴訟。由此來看，公民、社會組織以及檢察機關提起民事公益訴訟要后置于行政機關，如果行政機關提起民事公益訴訟，無疑位于優(yōu)先地位。這樣的設計凸顯了美國公益訴訟的定位，即公益訴訟系行政執(zhí)法的補充而非替代。
第二，檢察機關、行政機關優(yōu)先模式。該模式以英國為代表。在英國檢察長和政府機關被認為是國家的公益代表，被賦予提起民事、行政公益訴訟的訴權。如果公民要提起公益訴訟，首先需要檢察長的同意，經(jīng)檢察長授權的公民方可提起公益訴訟。“法律有明確規(guī)定，總檢察長代表王室并作為公共利益的守護者，在公共權利執(zhí)法中承擔主要職責。至于私人個體執(zhí)行公共權利資格的傳統(tǒng)規(guī)則，在“博伊斯訴帕丁頓自治市議會案”中確立了兩項原則：一是當公共權利受到侵犯的同時又構成對私人個體權利的侵害，該個體可執(zhí)行公共權利；二是如果公共權利受侵犯且導致私人個體遭受‘特別且專屬其個人的損害’，該個體也可執(zhí)行公共權利。此外，私人個體還可請求總檢察長許可或同意，以提起告發(fā)人訴訟?！薄叭绻麢z察長不同意該公民向法院提起公益訴訟，法院不僅不能受理該公民的起訴，也無權調(diào)查檢察長為什么拒絕公民向法院起訴的要求，同時法院無權撤銷檢察長的拒絕決定?！睓z察機關提起公益訴訟位于優(yōu)先地位，“檢察機關也可以依職權直接提起公益訴訟”。其原因在于，在英國，私人不能提出阻止侵犯公共權利行為訴訟，而且檢察長是按照法律唯一在法庭上有權代表公眾的人。至于行政機關提起的公益訴訟則無需檢察長的同意?！暗胤叫姓C關或政府擁有廣泛權力，可以直接提起維護公共利益的法律訴訟。如果地方行政機關或政府認為有利于促進或保護其轄區(qū)居民的公共利益，就可以根據(jù)1972年《地方政府法》第222(1)條之規(guī)定提起公益訴訟?！碧崞鸸嬖V訟的是地方行政機關或政府時，就不必獲得檢察長的同意，可以自己的名義直接向法院起訴。行政機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于公民、社會組織，但與檢察機關處于平行順位。即在英國，檢察機關、行政機關有優(yōu)先于社會組織等提起民事公益訴訟的訴權。
第三，檢察機關優(yōu)先模式。該模式以巴西、俄羅斯為代表。在巴西，允許提起民事公益訴訟的主體包括行政機關、社會團體和檢察機關等，其中，檢察機關是提起民事公益訴訟的主要力量?！霸诎臀?，盡管有關政府機構和民間社會團體也被授予提起民事公益訴訟的權利，但在實踐中，大約90％的民事公益訴訟是由檢察院提起的”，因為“有權提起民事公益訴訟的私人團體和政府機構通常選擇向檢察院投訴或者向其發(fā)出通知，訴訟更多的是由檢察院提起”。即便行政機關或社會組織等提起了民事公益訴訟，也要通知并邀請檢察機關參加訴訟，由檢察機關監(jiān)督公益訴訟的進程，確保公共利益能得到全面保護。“巴西法律要求任何民事公益訴訟的提起都應當通知檢察院并邀請其作為監(jiān)督者參加訴訟?！倍遥谔崞鹪V訟的合法社團沒有充分的理由而放棄訴訟的情況下，則由檢察院或者其他具有合法資格的主體繼受原告地位而承擔訴訟。巴西的公益團體或社會組織提起公益訴訟應當“向檢察機關備案，檢察機關有職責審核訴訟的公益性，審查社會組織、公益團體是否充分代表了公共利益”。在巴西，即使其他主體直接提起了公益訴訟，其不僅要向檢察機關備案并由檢察機關對其適格性等進行審核，而且還要強制性接受檢察機關的監(jiān)督。檢察機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于其他主體，其他主體之間則處于平行順位。俄羅斯也允許社會組織、檢察機關等多個主體提起公益訴訟，但是檢察機關提起公益訴訟具有優(yōu)先性，“基于公益訴訟涉及的‘公共性’，檢察機關的憲法地位及其所擁有的權力，大多數(shù)案件是由檢察機關提起或參加的”。
（二）我國民事公益訴訟訴權行使順位模式的重塑
鑒于我國當下型塑的檢察機關提起民事公益訴訟后置于其他主體的補充性訴權行使順位存在諸多問題，筆者認為，未來中國在民事公益訴訟訴權行使順位的模式選擇上，應在借鑒“行政機關優(yōu)先”模式的基礎上進行本土化改造，建立“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權行使順位新模式。
1.行政機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機關和社會組織
從兩大法系來看，盡管不同國家基于不同的國情考量而選取了不同的民事公益訴訟訴權行使順位模式，但是無論其采取何種模式，從應然性和合理性角度視之，該模式應與公益訴訟的本質或本源相契合，絕不能與之背道而馳，否則其合理性值得懷疑。
雖然早在古羅馬時期就存在與私益訴訟并存的公益訴訟，但是近代公益訴訟卻肇始于美國?！靶姓?zhí)法在公益救濟方面的內(nèi)在缺陷是公益訴訟興起的根源?！痹谶@一背景下，“許多國家嘗試改造傳統(tǒng)訴訟規(guī)則使之便于對公益問題的處理，通過引入司法力量彌補行政執(zhí)法之不足，使法官‘擔負起保護社會福祉的責任’，使訴訟承擔起‘執(zhí)行社會政策的角色’，成為現(xiàn)代社會‘民事訴訟的社會化’的重要內(nèi)容”。在行政執(zhí)法怠于履職且動力不足時，公益訴訟應運而生。就公益訴訟與行政執(zhí)法的關系而言，公益訴訟的“核心價值是為了彌補行政執(zhí)法的不足，讓公眾借助司法的力量參與公共事務管理之中”，因為公益訴訟建立的初衷“乃是彌補政府執(zhí)法之不足而非另立一平行的執(zhí)法管道”。行政機關保護公益的天然職責決定了行政執(zhí)法優(yōu)先于公益訴訟。在意大利，政府同樣擁有第一順位的環(huán)境損害賠償請求權，只有在政府不積極行動時，環(huán)保團體才可“提起本應當由市或者省政府提起的損害賠償訴訟，損害賠償所得歸屬被代替的機關”。
但是，對于行政機關提起民事公益訴訟時是否也要優(yōu)先于其他主體，從邏輯上不無疑惑。行政機關提起的民事公益訴訟固然存在民事司法的外觀，但其本質上與民事司法有所差異，其更多系“公法性質、私法操作”。這一點從政府部門提起的環(huán)境損害賠償訴訟上可以獲得證明。就環(huán)境損害賠償訴訟的責任而言，行政機關擁有行政執(zhí)法權，只有在其已經(jīng)窮盡了行政手段后，依然不能充分實現(xiàn)對國家利益或社會公共利益的維護時，方允許其提起環(huán)境損害賠償訴訟。此時，行政機關提起環(huán)境損害賠償訴訟的請求權基礎發(fā)生了根本性變化，“變?yōu)橐跃S護生態(tài)環(huán)境利益為目的的環(huán)境保護職責的延伸”。為此，從這一原理出發(fā)，政府及其授權部門應當成為提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的第一順位的主體?；谕瑯拥倪壿?，行政機關提起民事公益訴訟系其之前行政執(zhí)法的延伸。這一定位決定了其提起民事公益訴訟必然要優(yōu)先于檢察機關、社會組織。
從公益訴訟的本質來看，上述三種域外模式中的第一種“行政機關優(yōu)先”模式與這一原理更為契合。在第二種 “檢察機關、行政機關優(yōu)先”模式下，檢察機關與行政機關并行優(yōu)先行使公益訴權，行政機關提起公益訴訟并非優(yōu)先于檢察機關，這與公益訴訟的本質系“行政執(zhí)法之補充”的理念相悖。而在第三種“檢察機關優(yōu)先”模式下，檢察機關優(yōu)先于行政機關提起民事公益訴訟，更未凸顯行政執(zhí)法優(yōu)先這一公益訴訟運行的基本原理。反觀第一種“行政機關優(yōu)先模式”，充分凸顯了行政執(zhí)法優(yōu)先理念，與公益訴訟系行政執(zhí)法的補充而非替代原理高度契合。從公益訴訟的基本原理角度來看，“行政機關優(yōu)先”模式更具合理性。為此，未來中國民事公益訴訟訴權行使順位模式重塑的基本思路應以“行政機關優(yōu)先模式”為基調(diào)，建構“行政機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機關和社會組織”的訴權行使順位程序機制。
需進一步探討的是，當下中國型塑的檢察機關提起的民事公益訴訟后置于其他主體提起民事公益訴訟，是否屬于“行政機關優(yōu)先”模式呢？答案是否定的。其一，就“行政機關優(yōu)先”模式的本質而言，首先系指行政機關執(zhí)法優(yōu)先，即其他主體在提起民事公益訴訟之前，首先要通知行政機關積極履職，在該行政機關在固定期限內(nèi)不積極履職，也未提起民事公益訴訟時，其他主體方可提起民事公益訴訟。反觀我國當下的民事公益訴訟訴權行使順位，僅為檢察機關發(fā)出督促其他主體——行政機關和社會組織提起民事公益訴訟的公告。這一公告既督促行政機關也督促社會組織提起民事公益訴訟，并非僅僅督促行政機關，更不是督促行政機關積極履職。其二，我國民事公益訴訟訴權行使順位為“行政機關+社會組織優(yōu)先”模式，但是由司法現(xiàn)實來看，實質上淪為“社會組織優(yōu)先”模式。實踐中，檢察機關在網(wǎng)上發(fā)布公告督促其他主體提起民事公益訴訟，對于部分行政機關而言，一則，其并不關心網(wǎng)上是否發(fā)布公告；二則，其可能本著“多一事不如少一事”的心理，較少主動提起民事公益訴訟；三則，這一公告是針對全國所有潛在的行政機關發(fā)布的，并不明確系哪一行政機關。這種模糊而無所指的公告，難以達到讓負有監(jiān)管職責的行政機關積極去采取行動之目的。更何況，由司法現(xiàn)實來看，主要系環(huán)保組織在看到公告后積極主動提起民事公益訴訟，行政機關罕見在公告發(fā)布后主動提起民事公益訴訟。其三，我國民事公益訴訟訴權行使順位是檢察機關基于發(fā)布公告而“靜態(tài)”地等待行政機關或社會組織去提起民事公益訴訟，但是在“行政機關優(yōu)先”模式下，盡管從訴權行使順位來看，檢察機關也后置于行政機關，但是檢察機關等主體在提起民事公益訴訟之前基于督促行政機關履職已經(jīng)在積極發(fā)揮保護社會公共利益之功用。
2.檢察機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織
由前述可知，在當下中國型塑的民事公益訴訟訴權行使順位中，社會組織提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機關。由域外民事公益訴訟訴權行使順位的主要模式來看，并不存在社會組織優(yōu)先提起民事公益訴訟的模式。質言之，對于檢察機關而言，其提起民事公益訴訟可以后置于行政機關，但不會后置于社會組織。而我國民事公益訴訟訴權行使程序恰恰是讓檢察機關不僅后置于行政機關還后置于社會組織，這樣的程序安排不具合理性。
檢察機關提起民事公益訴訟后置于社會組織等的重要理論基礎為謙抑性原則。有學者早在2015年公益訴訟試點期間，就明確指出檢察機關要遵循“謙抑審慎原則”，即檢察機關“在決定提起民事公益訴訟前，可以督促或支持其他社會團體、組織率先提起公益訴訟，只是在無主體提起公益訴訟時，檢察機關才最終提起公益訴訟”。也有學者從設置檢察機關提起訴前程序制度角度認為其理論依據(jù)主要為檢察權的謙抑性。還有學者從法律監(jiān)督職能的行使需要遵循謙抑性原則的角度認為，檢察機關行使公益訴訟職能不能因積極主動而擠壓乃至取代其他公益訴訟代表力量保護公共利益，也不能對其他公權力的行使和私人利益造成不當影響。
然而，從謙抑性原則的原旨來看，學界將民事公益訴訟訴權行使順位的理論基礎定位為謙抑性原則系對該原則的誤讀和背離。謙抑性理論或謙抑性原則、謙抑主義肇始于刑法領域?！靶谭ǖ闹t抑性，是指刑法應依據(jù)一定的規(guī)則控制處罰范圍與處罰程度，即凡是適用其他法律足以抑止某種違法行為、足以保護合法權益時，就不要將其規(guī)定為犯罪。凡是適用較輕的制裁方法足以抑止某種犯罪行為、足以保護合法權益時，就不要規(guī)定較重的制裁方法?！毙谭ǖ闹t抑性即為刑法的補充性?！凹词剐谭ㄇ趾蛲{了他人的生活利益，也不是必須直接動用刑法?？赡艿脑?，采取其他社會統(tǒng)制手段才是理想的?？梢哉f，只有在其他社會統(tǒng)制手段不充分時，或者其他社會統(tǒng)制手段，如私刑過于強烈、有代之以刑罰的必要時，才可以動用刑法。這叫刑法的補充性或者謙抑性?！敝t抑性原則的本意在于當有其他手段諸如民事、行政的手段可以制止違法行為時，就不得動用較為嚴厲的刑法手段，即刑法的手段是在萬不得已之時方可以適用。質言之，在有多重制裁違法行為的手段和措施時，最為嚴厲的刑事手段和措施并非首選，而應優(yōu)先選擇較輕的制裁手段和措施，即刑法手段或措施應后置于其他較輕的懲罰手段。反觀我國民事公益訴訟訴權行使順位，首先，檢察機關提起民事公益訴訟的訴權行使順位在配置上屬于民事領域，并非刑事領域。其次，檢察機關提起民事公益訴訟與社會組織或者行政機關提起民事公益訴訟在性質上完全一致，都是通過民事司法這一方式實現(xiàn)對社會公共利益的保護。對侵害社會公共利益的當事人而言，檢察機關提起民事公益訴訟并不比社會組織或行政機關提起民事公益訴訟的后果更為嚴重、更為嚴苛。由檢察機關“補充性”提起民事公益訴訟僅僅是提起訴訟的順位不同而已，并非更為嚴重、更為嚴厲的手段。民事公益訴訟補充性訴權行使順位與謙抑性原則的原理相去甚遠。
更何況，檢察機關提起民事公益訴訟到底是行使訴權（私權）還是行使公權力就非常值得深入探討，即便其提起民事公益訴訟系行使公權力，但是并非公權力的行使都要遵循謙抑性原則。公權力的行使固然要克制，但是這種克制并非學理上的“謙抑”，更非學理上的謙抑性原則。檢察機關提起民事公益訴訟訴權行使順位建構的理論根基并不能簡單地套用刑事領域的謙抑性原則。此外，從上述比較研究看，基于檢察機關系公共利益維護者的法律定位，其他國家或地區(qū)在公益訴訟訴權行使順位的安排上，檢察機關都前置于社會組織，均未后置于社會組織。為此，未來中國也應改變檢察機關提起民事公益訴訟后置于社會組織等的程序框架，直接將檢察機關提起民事公益訴訟前置于社會組織，即檢察機關提起的民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織，充分凸顯檢察機關維護社會公共利益的法定職責。
四、民事公益訴訟訴權行使順位重塑的程序架構
就模式重塑的選擇而言，我國民事公益訴訟訴權行使順位應選取“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的模式，為確保這一訴權行使順位模式運行的順暢性，還應根據(jù)我國國情對民事公益訴訟訴權行使順位的程序進行改造。
（一）取消檢察機關提起民事公益訴訟的訴前公告程序
當初在確立檢察機關為提起民事公益訴訟的適格主體時，為了確保其能處于后置的補充性地位，專門建構了訴前公告程序。建構這一前置性程序的初衷是要“滿足社會公眾的知情權和參與權”“保障法律規(guī)定的機關和有關組織的公益訴權”“明確人民檢察院民事公益訴權的程序要件”等。盡管這一初衷在當時來看，具有合理性甚或科學性，但是由民事公益訴訟司法實踐來看，訴前公告程序卻影響司法效率、造成程序空轉，而且更為嚴峻的是，該公告不僅嚴重限制了檢察機關自身公益訴權行使甚至還在一定程度上剝奪了其他主體的公益訴權。此外，建構這一“公告程序”還希望“可以提醒行政機關或侵權人自覺履行自身職責或義務，及時救濟受損的環(huán)境利益，減輕人民檢察院工作壓力，節(jié)約司法資源，提高辦案效率”。檢察機關發(fā)布訴前公告督促負有監(jiān)管職責的行政機關自覺履行職責的初衷固然“理想很豐滿”，但是由司法實踐來看卻“現(xiàn)實很骨感”?！坝袡嗵崞鹈袷鹿嬖V訟的其他機關，往往是對損害公益的行為具有監(jiān)管職責者，其與案件有著各種聯(lián)系，很難期待其積極提起公益訴訟?！毙姓C關往往基于自身利益的考量，鮮有自覺主動地去積極履行監(jiān)管職責者。更何況，從域外比較來看，并不存在哪一個國家或地區(qū)的檢察機關在提起公益訴訟前基于公告的方式督促其他主體去提起公益訴訟。相反，很多國家或地區(qū)的社會組織等都是在發(fā)現(xiàn)公益損害的線索后，在提起公益訴訟前通知檢察機關，讓檢察機關去提起公益訴訟。最為典型的當數(shù)前述“檢察機關優(yōu)先模式”下的巴西。為此，在即將制定的“檢察公益訴訟法”中應摒棄檢察機關發(fā)布訴前公告這一程序性裝置，讓檢察機關從訴前公告程序的桎梏中解放出來，積極發(fā)揮其法律監(jiān)督和公益保護職責。當然，檢察機關也不能越位，絕不能取代或者變相取代行政機關執(zhí)法。
（二）建立民事公益訴訟主體提起公益訴訟前的通知程序
根據(jù)《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2020〕17號）第17條的規(guī)定，行政機關提起的環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理優(yōu)先于社會組織、檢察機關等提起的民事公益訴訟。當法院同時受理了因同一損害生態(tài)環(huán)境行為而提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟時，應先中止民事公益訴訟案件的審理。但是這一程序設計是在案件已經(jīng)受理后，指的是審理的先后順序問題，而非民事公益訴訟訴權行使順位何者優(yōu)先問題。而且在審理階段為了強化行政機關提起訴訟的優(yōu)先性，而中止其他主體提起的公益訴訟，對于其他主體而言，將造成司法資源浪費。當下中國在建構行政公益訴訟時，設置了在提起公益訴訟前，向行政機關發(fā)檢察建議的訴前程序，但是在民事公益訴訟中并未設置這樣的前置程序。
在“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的訴權行使順位模式下，為了強化行政機關積極行使保護公益的職責，又為了保障行政機關、檢察機關提起民事公益訴訟的優(yōu)先性，在檢察機關和社會組織提起民事公益訴訟前也應建立60日的訴前通知程序。首先，就檢察機關而言，其在提起公益訴訟前60日，應當向負有監(jiān)管職責的行政機關發(fā)通知。若被通知的行政機關在60日內(nèi)未履職或者履職不到位，也未提起民事公益訴訟，檢察機關可以選擇是提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，如果選擇提起行政公益訴訟，就直接起訴該行政機關；如果選擇提起民事公益訴訟，就起訴侵害公益的主體。其次，就社會組織而言，其在提起民事公益訴訟之前60日，也應通知行政機關，同時還應通知檢察機關。通知行政機關，系督促行政機關在60日內(nèi)積極履職，充分保護公共利益；通知檢察機關，意在告知檢察機關有侵害社會公共利益或存在潛在危險的案件，其已經(jīng)通知并督促行政機關積極履職，提請檢察機關關注。在60日內(nèi)，如果行政機關并未積極履職或者履職不到位，也未提起民事公益訴訟，而且此時檢察機關也未針對此案件提起公益訴訟，社會組織就可以直接提起民事公益訴訟。鑒于當下中國僅允許檢察機關提起行政公益訴訟，并未對其他適格主體開放，未來也應允許社會組織等提起行政公益訴訟。基于這樣的程序設計，可以確保行政機關享有優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織而提起民事公益訴訟的訴權。
需要指出的是，這一“通知”并非申請審查或審批，而且也不能異化為申請審查或審批，否則將出現(xiàn)行政機關、檢察機關壟斷公益訴權，變相剝奪或控制其他主體提起公益訴訟的訴權。在英國的“檢察機關、行政機關優(yōu)先模式”中，該國公民、社會組織等提起公益訴訟需要檢察機關審批，就存在檢察機關人為控制公益訴權，存在不予審批或者拖延時間等問題。為了更好地保護公益，英國法院基于判決對檢察機關的這一權力予以改變。如果檢察機關拒絕或者無故拖延審批，其他公益訴訟主體可以直接向法院提起公益訴訟。1973年，英國上訴法院院長丹寧勛爵在McWhirter v. Independent Broadcasting Authority一案判決中主張，在檢察長拒絕給予個人起訴的權利或不合理地拖延給予許可的決定時，社會成員可以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權利的人發(fā)出禁令；任何有責任感的公民，在他認為法律沒有得到應有的執(zhí)行時，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件。丹寧勛爵在1977年的Gburiet v. Union of Past Office Works案件中依然堅持這一觀點，但英國上議院否認了丹寧勛爵所持的主張，重申了沒有經(jīng)過檢察總長的批準，其他公益主體無權提起公益訴訟。盡管如此，這從一個側面說明，檢察機關人為拖延或故意拒絕其他主體提起公益訴訟的問題已經(jīng)引起了英國社會特別是法院的高度關注。英國檢察機關審批其他社會主體提起民事公益訴訟暴露出的問題值得警醒。質言之，“行政機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織”模式并不意味著行政機關、檢察機關可以壟斷公益訴權，這樣的設計僅僅是在面對同一公益侵權行為，存在多個同時可以提起公益訴訟的主體時，為了節(jié)約司法資源、最大化保護公共利益，而建構提起民事公益訴訟的先后順位而已。這樣的設計對于公益訴訟的保護依然持開放態(tài)度，允許更多的主體積極參與公益保護之中，形成公益保護的合力。
進一步引發(fā)的問題是，如此建構的程序是否也會出現(xiàn)民事公益訴訟補充性訴權行使順位所導致的效率低下問題？從表面上看，這樣的程序建構似乎拉長了其他主體可以直接提起民事公益訴訟的期間，但是從效率角度而言，行政機關履職的效率遠高于訴訟。行政機關在接到督促其積極履職的通知后一般都會積極采取措施，否則可能會被提起行政公益訴訟。2025年《最高人民檢察院工作報告》顯示，檢察機關辦理行政公益訴訟13.6萬件，注重在審前督促行政機關依法履職，提出檢察建議9.3萬件，行政機關回復整改率98.1%。因此，這樣的程序設計不僅不會導致訴訟效率低下、司法資源浪費等問題，而且還會促使行政機關積極履職保護公益。
此外，或許有人還會擔心，建構“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權行使順位模式，會讓社會組織提起民事公益訴訟“空心化”，讓社會組織在公益訴訟的舞臺上再無施展的空間。其實這種擔心是多余的。其一，這一民事公益訴訟訴權行使順位新模式是否必然導致社會組織提起公益訴訟案件數(shù)量大幅減少尚不可知，即使數(shù)量有所減少也不足為奇。在近代世界公益訴訟的起源地美國，社會組織提起的民事公益訴訟案件數(shù)量并非最多。在美國環(huán)境民事公益訴訟中，提起訴訟數(shù)量最多的為政府，其次為環(huán)保組織。其二，社會組織提起民事公益訴訟后置于其他主體僅僅是提起訴訟的先后順位設計，并非其不能參與公益訴訟。一方面，在行政機關、檢察機關并未提起民事公益訴訟時，社會組織當然可以提起公益訴訟；另一方面，即使行政機關、檢察機關提起了民事公益訴訟，社會組織也可以基于下文所重建的民事公益訴訟案件審前受理公告程序進入該案件。提起民事公益訴訟并非公益保護的唯一路徑，積極參與其他主體已經(jīng)提起的公益訴訟，不僅同樣可以實現(xiàn)保護社會公共利益之目的，還可以有效節(jié)約自身的訴訟成本。其三，美國盡管建構了行政機關優(yōu)先提起民事公益訴訟的模式，但是對于行政機關已經(jīng)提起的民事公益訴訟，其他適格公益主體也依然可以進入該訴訟保護公共利益。優(yōu)先提起僅為提起的順位設計，“優(yōu)先”并非“壟斷”。
（三）重塑民事公益訴訟案件法院受理公告制度
《環(huán)境公益司法解釋》第10條和《消費公益司法解釋》第6、7條分別規(guī)定了督促其他公益適格主體參與訴訟的公益案件受理公告制度。但是《民訴法司法解釋》第285條中并未規(guī)定這一公告程序。而且根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第17條之規(guī)定，人民檢察院已履行訴前公告程序的，人民法院立案后就不再進行公告。即在檢察機關提起的公益訴訟案件中，法院不再發(fā)布案件受理公告。同樣作為公益起訴主體的檢察機關，以其單方面發(fā)布的訴前公告就直接取代了法院審前的案件受理公告，并非合理。“與人民檢察院訴前公告功能不同，法院的公告內(nèi)容更為詳盡，其目的除了通過公告保障其他適格主體在先訴權外，其接受公眾監(jiān)督功能的作用更為突出，人民檢察院的訴前公告無法替代法院的受理公告?！睓z察機關的訴前公告不僅限制了自身公益訴權的行使，而且還潛藏著剝奪其他主體公益訴權的風險。作為社會化的公益訴權而言，也應遵循訴權的基本屬性?；谠V權的人權屬性，公益訴權不應被限制，更不能被剝奪。作為同為公益訴訟提起主體的檢察機關卻可基于單方面的訴前公告就對公益訴權的行使加以限制，是對訴權人權屬性的直接悖反。為更好地保障公益訴權的充分行使，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中應明確規(guī)定，在法院受理了無論是行政機關還是檢察機關抑或社會組織等提起的民事公益訴訟案件后，要發(fā)布30日的受理公告，確保有志于保護公益訴訟的其他適格主體能夠參與公益訴訟案件，保障其他主體的公益訴權。對于其他適格主體看到法院公告后主動參加訴訟的，可以借鑒《法國民事訴訟法》第421條至第429條關于主當事人、從當事人的規(guī)定，由主動提起公益訴訟的主體作為主當事人，其他看到公告后要求進入訴訟的主體可以作為從當事人，協(xié)助提起訴訟的主當事人進行訴訟。
這里難免有人會質疑，在“行政機關優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權行使順位模式下，行政機關、檢察機關提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織，而且社會組織在提起公益訴訟之前還須先通知行政機關和檢察機關，那么法院民事公益訴訟案件審前受理公告制度還有意義嗎？首先，對于行政機關而言，保護公益系其職責所在，其提起民事公益訴訟無須通知檢察機關和社會組織，法院受理了其提起的民事公益訴訟并發(fā)布公告，可以讓對該案件有興趣并關注的檢察機關、社會組織等其他公益訴訟適格主體有機會參與到該公益訴訟案件中；其次，對于檢察機關而言，其在提起公益訴訟前通知了行政機關，但是并未通知社會組織，如果社會組織對該案件高度關注，也可以基于法院的受理公告參與到公益訴訟案件中。為了保障所有公益訴訟主體提起或參與公益訴訟的積極性，以及確保公益訴訟適格主體更好地行使訴權，重塑這一程序機制當然具有重要價值。
（四）改革檢察機關民事公益訴訟支持起訴制度
根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機關在發(fā)布訴前公告后，如果有提起民事公益訴訟的社會組織或行政機關等，檢察機關經(jīng)過評估后可以支持社會組織或行政機關提起民事公益訴訟。若在未來制定的“檢察公益訴訟法”中取消了檢察機關提起民事公益訴訟的前置性程序——公告，那么再保留檢察機關對社會組織或行政機關的支持起訴制度似乎失去了制度存在的前提基礎。姑且不論在檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關支持其他主體進行公益訴訟還存在一定的司法風險。更為緊要的是，同樣作為提起公益訴訟主體的檢察機關去支持其他主體提起公益訴訟，明顯背離民事訴訟中支持起訴原則的基本法理?！爸С制鹪V原則是指對于損害國家、集體或者個人的民事權益的行為，受損害的單位或個人不敢、無力或不便提起訴訟的，機關、團體、企事業(yè)單位可以支持其向法院起訴的一項法律制度?！敝T如婦聯(lián)支持受害婦女、共青團支持受害青年、企業(yè)事業(yè)單位支持本單位受害職工向人民法院起訴等。支持起訴“必須是受損害的單位或者個人遭受了損失，而又不能、不敢或者不便訴諸法院。如果受損的單位或個人已向人民法院起訴，就不需要支持起訴”。被支持起訴方一般處于弱勢地位，為了幫助其提起訴訟，由有關機關或部門在其起訴材料的準備上以及在訴訟的過程中為其提供幫助，而且支持起訴的機關或部門并非當事人。但是反觀民事公益訴訟中的支持起訴，系指檢察機關對同為公益代表的其他適格主體——社會組織或行政機關予以支持。社會組織或行政機關并非支持起訴原則所要求的受損害且不能、不敢或者不便起訴的主體。進一步言之，社會組織或行政機關更非弱勢群體。如果檢察機關可以支持其他主體提起公益訴訟，那么行政機關是否也可以支持其他主體提起公益訴訟呢？對此，有學者明確指出，“毋須諱言，以民事訴訟法第15條為依據(jù)推奉人民檢察院支持起訴的觀點，在法理上可謂‘張冠李戴’”。為此，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中，建議不再保留現(xiàn)有檢察機關對其他公益訴訟起訴主體的支持起訴制度。但是如果有公益受到損害的單位等，存在不能、不敢或者不便起訴的，檢察機關可以支持其提起相關訴訟。
（五）建構社會組織行使民事公益訴訟訴權的監(jiān)管機制
允許社會組織提起民事公益訴訟，引入社會力量監(jiān)督行政執(zhí)法、彌補行政執(zhí)法力量不足，是社會進步的標志。而且社會組織有其自身優(yōu)勢，其提起了不少其他主體不便于提起的有重大影響的公益訴訟案件，諸如“綠孔雀公益訴訟案件”等。盡管如此，當下中國的社會組織發(fā)育并非成熟，存在良莠不齊的現(xiàn)象?！暗捎谖覈?jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性以及對社會組織管理體制的局限，社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織在社會治理中的作用尚未充分發(fā)揮，其應該承擔的推動經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定等方面的功能也需要進一步加強?！庇袑W者明確指出，“從實務觀察看，部分社會組織介入公益訴訟的目的不純，其希望介入公益訴訟之后，從勝訴費用中支出高額的其他費用”，“社會組織甚至可能私下與被告協(xié)商，以被告法外補償換取撤訴”。正因如此，《環(huán)境保護法》第58條第3款明確規(guī)定，提起公益訴訟的社會組織不得借此牟取利益。但是該條并未明確基于公益訴訟牟取經(jīng)濟利益的構成要件以及相應的法律后果?！董h(huán)境公益司法解釋》第34條對社會組織提起公益訴訟牟取經(jīng)濟利益予以明確界定，并進一步明確了法律后果。盡管有此類規(guī)定，但是由部分民事公益訴訟的司法實踐來看，社會組織開展的公益訴訟仍幾乎處于無人監(jiān)控的盲區(qū)。諸如，山東某環(huán)保公益組織于2021年2月至5月對檢察機關公告的9件案件主張訴權，但隨后該組織對這9件案件長期不起訴，而且該組織負責人還采取信訪、舉報信等方式阻礙檢察機關提起公益訴訟。山東省淄博市人民檢察院對A發(fā)展基金會訴B石油化工有限公司、C化工有限公司的民事公益訴訟檢察監(jiān)督案中，對于社會組織在訴訟中自行和解隨意損害社會公益的行為等，并不存在任何的監(jiān)管。究其根源，讓法院在訴訟中對社會組織提起公益訴訟的不良違法行為進行監(jiān)管，對案件審理任務極為繁重的法院而言，顯然是不能承受之重，其既無力也無法進行有效監(jiān)管。從域外的相關規(guī)定來看，對于社會組織提起的公益訴訟進行監(jiān)管主要由其主管行政機關負責。諸如日本法規(guī)定，適格消費團體提起團體訴訟時，必須將提起訴訟的情況通知其他有訴訟資格的消費者團體，并將其起訴的情況向內(nèi)閣總理大臣報告。再如，我國臺灣地區(qū)民事訴訟法規(guī)定，以公益為目的的社團法人或財團法人提起不作為公益訴訟，須經(jīng)其目的事業(yè)主管機關許可。我國也建立了公益訴訟通告制度，《環(huán)境公益司法解釋》第12條、《消費公益訴訟司法解釋》第14條、《民訴法司法解釋》第284條都規(guī)定了法院在受理公益訴訟案件后一定期間內(nèi)通告相關行政機關，但該制度意在督促行政機關積極履職，而非是要加強對社會組織的監(jiān)管。為了更好地對社會組織提起民事公益訴訟進行監(jiān)管，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中也應規(guī)定，社會組織在提起公益訴訟之前必須向其主管機關報告，由該行政主管機關對社會組織開展公益訴訟進行監(jiān)管。為防止社會組織的主管機關不積極履責，可以由作為法律監(jiān)督機關的檢察機關對該行政機關是否履職進行監(jiān)督，形成監(jiān)督閉環(huán)。
五、結 語
民事公益訴訟訴權行使順位關涉國家對公益訴訟提起主體能否更好地保護公共利益的態(tài)度，更關涉國家對公益訴訟與行政執(zhí)法二者關系的平衡。公益訴訟對于中國而言系舶來品，盡管中國建構的公益訴訟獨具中國特色，但是公益訴訟的運行也應遵循公益訴訟的基本原理及其建構的本質。就公益訴訟興起的本源而言，公益訴訟系彌補行政執(zhí)法之不足，公益訴訟系其補充而非替代。盡管二者都是保護公益，但是行政機關的首要職責就是保護公益，因而在公益保護問題上行政執(zhí)法優(yōu)先于公益訴訟。在中國民事公益訴訟補充性訴權行使順位出現(xiàn)種種困境乃至悖論的情況下，我們必須冷靜地思考公益訴訟的本源為何。只有知道“從哪里來”，方清楚“到哪里去”。民事公益訴訟訴權行使順位之重塑應在遵循“行政優(yōu)先”原理的基礎上進行，具體言之，即行政機關提起的民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機關和社會組織，檢察機關提起民事公益訴訟又優(yōu)先于社會組織。
還不僅僅如此，就行政公益訴訟和民事公益訴訟二者行使的順位而言，按照上述原理，行政公益訴訟同樣要優(yōu)先于民事公益訴訟。當然，允許社會組織等提起行政公益訴訟，會存在是否對行政機關的正常工作帶來沖擊甚至致使其無法正常工作的擔憂。其實并非如此，從世界范圍來看，其他國家或地區(qū)也并未因此而導致行政機關無法正常工作，反倒是公益訴訟與行政執(zhí)法相得益彰，共同形成合力保護公共利益。原因在于：一是公益訴訟的提起需要具備嚴格條件；二是對社會組織等提起公益訴訟存在一定的監(jiān)管；三是公益訴訟不僅是行政執(zhí)法的補充，也是對私益訴訟的補充。質言之，公益訴訟在司法體制中并非處于優(yōu)先地位，僅系補充性地位。即公益訴訟案件在整個國家中的案件量應保持有限性；相反，如果公益訴訟的案件量過多則意味著整個社會處于失范狀態(tài)。為此，無須擔心行政公益訴訟對社會組織等主體開放會引發(fā)對行政機關工作的過度干擾。
